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Europäisches Semester – Länderspezifische Empfehlungen 2019

Der Rat der Europäischen Union hat am 9. Juli 2019 die länderspezifischen Empfehlungen für das Jahr 2019 formal angenommen und damit das diesjährige Europäische Semester beendet. Die Empfehlungen beruhen auf Vorschlägen der Europäischen Kommission, die diese am 5. Juni 2019 veröffentlicht hat. Bezüglich Deutschland kommt der Rat an etlichen Stellen zu ähnlichen bis sinngleichen Schlüssen und Forderungen wie in den Vorjahren. So vertritt er unter anderem die Auffassung, dass die Wettbewerbsschranken bei den Unternehmensdienstleistungen in Deutschland im EU-Vergleich nach wie vor hoch seien. Dies betreffe auch die reglementierten Berufe. Beispielhaft werden Architektur, Ingenieurwesen und juristische Dienstleistungen genannt, wo rechtliche Beschränkungen, wie Vorbehaltsaufgaben und Gebühren- und Honorarordnungen den Wettbewerb behindern würden. Der Rat ist daher weiter der Überzeugung, dass auf erhöhten Wettbewerb gerichtete Änderungen bei der Regulierung von Unternehmensdienstleistungen, positive Auswirkungen auf Investitionen und die Effizienz der Wirtschaftstätigkeit hätten.

Weiter großen Investitionsbedarf sieht der Rat etwa im Bereich Bildung, Forschung und Innovation. Zusätzliche Ausgaben seien von entscheidender Bedeutung für das deutsche Potentialwachstum und die Anpassung an den technologischen Wandel.

Auch am Urteil des Rates zum Stand der Digitalisierung hat sich gegenüber 2018 im Grunde nichts geändert. Diese komme nach wie vor nur schleppend voran. Dies gelte insbesondere für den flächendeckenden Ausbau von Hochgeschwindigkeitsnetzen, die von großer Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung, insbesondere von kleinen und mittleren Unternehmen, seien. Im Bereich eGovernment und bei elektronischen Gesundheitsdiensten liege Deutschland zudem weiterhin deutlich unter dem EU-Durchschnitt.

Vor diesem Hintergrund empfiehlt der Rat Deutschland unter anderem, den Schwerpunkt seiner investitionsbezogenen Wirtschaftspolitik auf Bildung, Forschung und Innovation sowie auf Digitalisierung und Breitbandnetze mit sehr hoher Kapazität zu legen; sowie bei Unternehmensdienstleistungen im Allgemeinen beziehungsweise reglementierten Berufen im Besonderen den Wettbewerb zu stärken.

Der BFB widerspricht grundsätzlich der Einschätzung, dass von einer Deregulierung freiberuflicher Dienstleistungen nachhaltige Wachstumsimpulse ausgehen. Dies ist empirisch nicht belegt. Der BFB betont zudem, dass es in diesem sensiblen Bereich, wie nirgendwo sonst, auf qualitative Kriterien ankommt. Diese bleiben in den wiederkehrenden Analysen im Rahmen des Europäischen Semesters allerdings gänzlich unberücksichtigt. Regulierende und kontrollierende Mechanismen sind unverzichtbare Qualitätsgaranten freiberuflicher Dienstleistungen und sichern einen hohen Verbraucherschutz. Der BFB wird nicht müde, diese Position gegenüber den politischen Entscheidungsträgern, insbesondere auf europäischer Ebene, immer wieder deutlich zu machen.

 

Zickzack beim geltenden Notifzierungsverfahren

Vor dem Hintergrund, dass es bei den Verhandlungen über die Reform des Notifizierungsverfahrens keinerlei Fortschritte mehr gab, wollte die Europäischen Kommission dazu übergehen, das bereits geltende Notifizierungsverfahren unter der Dienstleistungsrichtlinie aus ihrer Sicht operabler auszugestalten. Die operativen Anpassungen sollten am 1. Juni 2019 in Kraft treten.

Gegenwärtig ist es so, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 15 Abs. 7 und Art. 39 Abs. 5 DL- Richtlinie verpflichtet sind, neue Anforderungen, welche nach Art. 15 Abs. 2 DL-Richtlinie die Niederlassungsfreiheit bzw. nach Art. 16 DL-Richtlinie die Dienstleistungsfreiheit einschränken, gegenüber der EU-Kommission mitzuteilen sind. Konkret heißt es dazu in Art. 15 Abs.7 DL-Richtlinie: „Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission alle neuen Rechts- und Verwaltungsvorschriften mit, die die […] Anforderungen vorsehen, sowie deren Begründung. Die Kommission bringt den anderen Mitgliedstaaten diese Vorschriften zur Kenntnis. Die Mitteilung hindert die Mitgliedstaaten nicht daran, die betreffenden Vorschriften zu erlassen. Binnen drei Monaten nach Erhalt der Mitteilung prüft die Kommission die Vereinbarkeit aller neuen Anforderungen mit dem Gemeinschaftsrecht und entscheidet gegebenenfalls, den betroffenen Mitgliedstaat aufzufordern, diese neuen Anforderungen nicht zu erlassen oder aufzuheben.“ In Form eines verbindlichen Beschlusses nach Art. 288 AEUV ist letzteres aber bisher nicht exekutiert worden. Genau dies hatte die EU-Kommission aber jetzt vor.

Folgender Verfahrensablauf war vorgesehen:

  • Der betreffende Mitgliedstaat notifiziert eine entsprechende Maßnahme und erlässt sie gegebenenfalls; Beginn der dreimonatigen Prüfphase.
    Kommt ein Mitgliedstaat seiner Notifizierungspflicht nicht nach und die EU-Kommission erfährt davon, werden die Dienststellen der EU-Kommission den betreffenden Mitgliedstaat auffordern können, die Notifizierung innerhalb von 14 Tagen nachzuholen. Kommt der Mitgliedstaat dieser Aufforderung nicht nach, soll die im Raum stehende Maßnahme automatisch als notifiziert gelten.
  • Während der dreimonatigen Prüfphase mögliche Kommentierung der notifizierten Maßnahme seitens der EU-Kommission bzw. der anderen Mitgliedstaaten.
  • Bestehen seitens der EU-Kommission Bedenken ob der Vereinbarkeit der notifizierten Maßnahme mit der DL-Richtlinie, und erwägt sie daher, einen, ihrer Ansicht nach Art. 15 Abs. 7 zustehenden, verbindlichen Beschluss zu fassen, wird sie dies dem betreffenden Mitgliedstaat innerhalb von vier Wochen nach dem Eingang der Notifizierung mitteilen. Der Mitgliedstaat hat daraufhin die Möglichkeit, innerhalb von vier Wochen auf die Bedenken der EU-Kommission zu reagieren.
  • EU-Kommission erlässt ggf. Beschluss, den betroffenen Mitgliedstaat aufzufordern, die notifizierte Anforderung nicht zu erlassen bzw. diese wieder aufzuheben.

Die EU- Kommission hatte Fälle angekündigt, an denen das neue Verfahren durchexerziert werden sollte. Angesichts dessen wurde damit gerechnet, dass sich eher früher als später der EuGH mit diesem Verfahren würde beschäftigen müssen. Würde der EuGH die Auslegung bzw. das Vorgehen der EU-Kommission billigen, erhoffte sich letztere auch neuen Schwung für die festgefahrenen Verhandlungen zur Reform des Notifzierungsverfahrens.

Mit Verzögerung hat den BFB ein Schreiben der EU-Kommission an die deutsche Bundesregierung erreicht, woraus hervorgeht, dass man von der Operationalisierung des Verfahrens in seiner angedachten Form Abstand nimmt. In dem Schreiben wird zwar erneut die Notwendigkeit betont, das bestehende Notifizierungsverfahren zu verbessern, jedoch teilt die EU-Kommission mit, an dem von den Mitgliedstaaten besonders kritisierten Vorhaben nicht festhalten zu wollen, wonach die EU-Kommission Maßnahmen der Mitgliedstaaten als notifiziert ansehen und selbst im Binnenmarkt-Informationssystem (IMI) registrieren kann, sofern eine notifizierungspflichtige Vorschrift von einem Mitgliedstaat auch nach Aufforderung nicht notifiziert worden ist. Auf ein verbindliches Beschlussrecht wird in dem Schreiben hingegen nicht eingegangen. Weiterhin umgesetzt werden sollen eher technisch-praktische Aspekte, insbesondere in Bezug auf das IMI-System, welche aber bereits auf der Sitzung der Sachverständigengruppe für die Dienstleistungsrichtlinie am 13. Mai 2019 vergleichsweise unproblematisch waren.

Inoffiziell ist zu hören, dass das Schreiben der EU-Kommission einer konzertierten Aktion der Mitgliedstaaten zuvorkam, die ihrerseits den fortbestehenden Widerstand bezüglich des angedachten operationalisierten Notifizierungsverfahrens deutlich machen wollten. Diese Zuspitzung, so die Lesart, habe die EU-Kommission vermeiden wollen und sei von sich aus „zurückgerudert“. Dass ein von der EU-Kommission angenommenes verbindliches Beschlussrecht – wie in diesem Kontext sonst üblich – keine Erwähnung in dem Schreiben findet, sei zudem kein Zufall. Man werte dies als Signal, dass man vor dem Amtsantritt der neuen EU-Kommission keine Fakten mehr schaffen wollte. Unter der neuen EU-Kommission würden nun die „Karten neu gemischt“. Hier seien die Mitgliedstaaten aber zuversichtlich, dass man insbesondere mit einem aus Frankreich stammenden und für den Binnenmarkt verantwortlichen EU-Kommissar Thierry Breton zu einer auf breiter Akzeptanz beruhenden Weiterentwicklung des Notifizierungsverfahrens im Rahmen der Dienstleistungsrichtlinie kommen könne.

 

Whistleblower-Richtlinie kommt

Das Europäische Parlament hat am 16. April 2019 die sogenannte „Whistleblower-Richtlinie“ [2018/0106 (COD)] angenommen. Dem vorausgegangen war eine politische Einigung mit dem Rat der Europäischen Union im Rahmen des Trilogverfahrens von Mitte März 2019. Nach der Billigung durch den Rat und der Veröffentlichung im Amtsblatt der EU kann die Richtlinie in Kraft treten. Der Kompromiss umfasst im Wesentlichen folgende Bestandteile:

  • Es wird ein weiter sachlicher Anwendungsbereich vorgesehen. Dieser erstreckt sich unter anderem auf das öffentliche Auftragswesen, Geldwäschebekämpfung, Finanzdienstleistungen, Verbraucherschutz, öffentliche Gesundheit, Datenschutz und Tiergesundheit. Den Mitgliedstaaten steht es überdies frei, über die in der Richtlinie genannten Bereiche hinauszugehen.
  • Der persönliche Anwendungsbereich ist ebenfalls breit gefasst. Geschützt werden Personen mit den unterschiedlichsten Profilen, die Informationen über Verstöße im beruflichen Kontext erlangen könnten. Die Bandbreite reicht von Arbeitnehmern, einschließlich Beamten, über Selbständige, bis hin zu Praktikanten und Anteilseignern.
  • Angehörige bestimmter Freier Berufe beziehungsweise deren Kammern und Verbände fallen grundsätzlich ebenfalls in den Anwendungsbereich der Richtlinie. Gleichwohl sind Informationen, die unter die anwaltliche und ärztliche Verschwiegenheitspflicht fallen, explizit ausgenommen.
  • Hinweisgeber werden ermutigt, zunächst die internen Kanäle ihrer Organisation zu nutzen, bevor sie auf externe, von den Behörden eingerichtete Kanäle zurückgreifen. Wenn nach der Nutzung des externen Meldekanals keine geeigneten Maßnahmen ergriffen werden, eine drohende oder offenkundige Gefahr für das öffentliche Interesse zu erkennen ist oder eine Meldung an die Behörden keine Option wäre, beispielsweise weil die betreffenden Behörden und der Straftäter Absprachen getroffen haben, können Hinweisgeber mit ihren Informationen an die Öffentlichkeit gehen und hierfür auch die Medien nutzen.
  • Interne Kanäle sind sowohl in privaten und öffentlichen Organisationen („legal entities in the private and in the public sector“), als auch in Behörden einzurichten. Die Mitgliedstaaten können aber Ausnahmen vorsehen. Bei Unternehmen ist eine Schwelle von mindestens 50 Beschäftigten die Regel.
  • Interne und externe Kanäle müssen grundsätzlich innerhalb von drei Monaten auf die Meldung von Missständen reagieren. Bei externen Kanälen sind allerdings Ausnahmen möglich.
  • EP und Rat haben sich auf eine Liste verständigt, in der die Handlungen aufgeführt sind, die als Repressalien gelten; auch der Versuch oder die Androhung von Repressalien ist erfasst. Der vereinbarte Text sieht zudem weitreichende Schutzvorkehrungen vor; beispielsweise werden Hinweisgeber von der Haftung für Verstöße gegen vertragliche oder gesetzliche Beschränkungen bezüglich der Offenlegung von Informationen ausgenommen.
  • Die zum Schutz vor Benachteiligungen für den Hinweisgeber in Gerichtsverfahren vorgesehene Beweislastumkehr bleibt bestehen. Danach hätte die Person, die eine vermeintliche Vergeltungsmaßnahme ergriffen hat, nachzuweisen, dass die Maßnahme nicht aufgrund des Hinweises erfolgt ist.

Den Berufskammern der Freien Berufe in Deutschland könnte gegebenenfalls die Rolle von „externen Meldekanälen“ oder zumindest eine enge Anbindung an diese zufallen. Die Richtlinie schließt dies zumindest nicht aus. Als die unter anderem für die Berufsaufsicht Zuständigen, stellen die freiberuflichen Kammern bereits jetzt faktisch „Meldekanäle“ dar. Dieser Umstand und der dadurch konkret zu illustrierende Mehrwert von freiberuflichen Kammern beziehungsweise das Zurückgreifen auf diese, könnte/sollte im Zuge der nationalen Umsetzung der Richtlinie pro-aktiv vertreten werden.

 

A1-Bescheinigungen für Geschäftsreisen

Bei dem Dossier „Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit“ gibt es wieder Bewegung. Nachdem der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) am 29. März 2019 die im Rahmen des Trilogverfahrens erzielte politische Einigung nicht gebilligt hatte, beschloss am 3. September 2019 der nach der Europawahl neu zusammengesetzte, federführende Ausschuss für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten (EMPL), dass die Trilogverhandlungen wieder aufgenommen werden. Damit soll auf dem bereits Erreichten aufgebaut und doch noch eine Einigung mit dem Rat der Europäischen Union in erster Lesung ermöglicht werden.

In der zuvor stattgefundenen Aussprache mit der zu diesem Zeitpunkt noch zuständigen Kommissarin Marianne Thyssen, zeigte diese sich zuversichtlich, dass man die verbliebenen Fragen mit den Mitgliedstaaten lösen könne. Dazu gehöre auch eine klarere und praktikablere A1- Regelung sowie die in diesem Zusammenhang angedachte Ausnahme für Geschäftsreisen. Kommissarin Thyssen unterstrich ausdrücklich die Unterstützung der EU-Kommission in diesem Punkt. Daran werde auch der Wechsel des Kollegiums der EU-Kommission nichts ändern, zeigte sie sich überzeugt.

Die neue EP-Berichterstatterin dieses Dossiers, Gabriele Bischoff (S&D-Fraktion) pflichtete der Kommissarin bezüglich der grundsätzlich positiven Erfolgsaussichten bei und appellierte daher an den Rat, an den Verhandlungstisch zurückzukehren. Nicht zu Unrecht erinnerte die Abgeordnete Katrin Langensiepen (Fraktion Grüne/EFA) auch daran, dass jetzt insbesondere Deutschland eine besondere Verantwortung zukomme, trug doch Deutschland mit seinem Gewicht im Rat maßgeblich dazu bei, dass an jenem 29. März 2019 keine qualifizierte Mehrheit für die bereits erzielte politische Einigung im AStV zustande kam.

Informell ist zu hören, dass es für diese Sperrminorität an Mitgliedstaaten mehrere Gründe für ihre ablehnende Haltung gegeben habe. Einer dieser Gründe sei aber die Ausnahmeregelung für Geschäftsreisen im Hinblick auf die sogenannten A1- Bescheinigungen gewesen. So habe etwa man die in diesem Zusammenhang vom Europäischen Parlament vorgeschlagene Definition einer Geschäftsreise für nicht präzise genug und damit für nicht praxistauglich gehalten.

Gegenwärtig besagt der Status quo, dass grundsätzlich auch Geschäftsreisen dem zuständigen Sozialversicherungsträger im Herkunftsland mitzuteilen sind. Allerdings werden die damit einhergehenden Vorschriften seitens der Mitgliedstaaten unterschiedlich ausgelegt. Insbesondere über die Frage, ob ein Geschäftsreisender seine A1-Bescheinigung mit sich zu führen habe oder es vielmehr nicht ausreiche, dass selbige im Bedarfsfall nachgereicht werden kann, gibt es unterschiedliche Auffassungen. So sehen beispielsweise Frankreich und Österreich den Geschäftsreisenden in der Pflicht, die A1-Bescheinigung mit sich zu führen und verhängen bei Nichtbeachtung Bußgelder. Diese Verpflichtung wird so auch in Belgien gesehen. Es werden jedoch keine Bußgelder verhängt. Deutschland ist hingegen der Auffassung, dass Geschäftsreisende keine A1- Bescheinigung mit sich führen müssen.

  • DOWNLOAD Länderspezifische Empfehlungen Deutschland 2019, 2. Juli 2019
  • DOWNLOAD Whistleblower-Richtlinie, 16. April 2019
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